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从街道办事处派出机关的性质来解释，它原则上具有市、区政府相同性质的事权。

而且随着近两年有效审查建议的数量大幅增加（2020年为3378件），人们有理由相信，建议审查机制的程序构造也会相应突出其自身的独立法律程序属性，走向专门化和专业化。在宪法实施中坚持人民主体地位，不仅意味着在形式上公民能够通过提出审查建议来参与审查机制，更在实质上要求公民的宪法诉求成为宪法商谈的对象和内容。

[50]日益增多的公民审查建议在表面上代表着对合宪性与合法性的质疑或分歧，但这种质疑或分歧可以在适当的审查程序中成为一种宪法商谈的起点，不同的主张具有在程序中进行良性交往的机会，并由此塑造出整个宪法的民主正当性。正如学者所指出，习近平多次强调维护宪法尊严、加强宪法实施的重大意义。[21]法国所出现的这种趋势直接体现了法语国家的普遍性选择，目前有19个法语国家均建立了法国式的违宪抗辩程序。因此，宪法实施在近两年来得到越来越多的审查机制供给。[40] 王祯军：《从人民当家作主原则看我国公民违宪审查建议权及其完善》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期，第86页。

完善的宪法商谈需要借助属性清晰、界限明确的具体程序，完善的建议审查程序一定体现众多的具体法律细节中。然而，人民如何参与宪法实施的讨论则几乎付之阙如。二是机构间的适度隔离，维护以分工为基础的独立负责。

从审判独立的立场来说，法院在独立行使审判权的过程中，必然作出所涉规范性文件是否合乎宪法的判断，但最高法院之外的其他法院不宜直接向宪法和法律委员会提出审查建议。二是特别规定，即对某些特殊程序的单独规定。对于如何发挥法院的优势和潜力，目前有两种代表性的方案。1982年《宪法》的一个重要思想是提高全国人大常委会的地位和能力。

对此，应当纳入宪法和法律委员会协调开展合宪性审查的前提，完善审查建议的接收和反馈程序、审查要求的接收和处理程序、备案审查的研究和处理程序，以及审查标准、审查范围等制度。理由在于，审判权的行使要体现独立性前提下的统一性，法院对规范性文件的合宪性问题应当形成统一的结论。

[18]在宪法和法律委员会设立前，有观点认为：在法律委员会统一审议法律草案的基础上，宪法委员会再次对法律草案的合宪性（全部或选择性）进行确认并无必要。[19] 邢斌文：《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，载《清华法学》2017年第1期，第187页。按照该法第99条第2款，最高法院以外的其他法院均可就法规类文件的合宪性和合法性向全国人大常委会提出审查建议。作为使命特殊、职责重大的宪法机关，宪法和法律委员会应当具有相对独立性和某些外部职权，能够以适当形式对外开展与其性质相适应的宪法监督工作。

在有法律规定的情况下，必须优先适用法律进行审查判断，而没有必要适用宪法进行审查判断。[41] 前引20，李鹏文，第1页以下。[26] 前引25，沈春耀文，第126页、第129页。但这两重标准是否存在区别、是否具有先后顺序，宪法和法律并未说明。

（五）宪法和法律委员会与其他国家机关和社会主体的关系 除最高法院外，有权提出审查要求的其他四类国家机关亦应与宪法和法律委员会建立直接的要求接收关系，要求审查的对象亦应扩大至各类规范性文件。因此，在国家政治秩序尚未调整完成的时候，回避宪法监督实际上是冻结违宪判断标准和效力的不统一乃至混乱的可能性，从而为达成宪法具有根本性、最高性、至上性的共识留出时间和空间，同时将那些不易产生争议的原则性条款落实下来。

宪法修改委员会副主任委员彭真在修宪草案报告中指出：将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。[41]以上情况表明，宪法和法律委员会和法工委的职能具有广泛的交叉性和互补性。

其实，《立法法》已经为法院参与合宪性审查提供了制度依据。[25]必须承认的是，法工委开展的法规备案审查等工作，虽然也要审查规范性文件是否与宪法相抵触，但主要还是审查其合法性。这种意见或者建议应当成为全国人大及其常委会作出终局判断的主要参考。这表明，备案审查程序可以引发对法律以及法规的合宪性审查。宪法和法律委员会职责定位和工作规则的进一步制度化、规范化，有助于完整实现通过该委员会来加强宪法实施和监督的修宪目的。宪法和法律委员会有权向大会或者常委会提出法律草案中涉及的合宪性问题的建议、议案和报告。

复次，在未来可能制定的宪法解释（程序）法中，应当明确宪法和法律委员会在宪法解释案的提议、拟定、审议中的角色，明确规定，在审议宪法解释案时，宪法和法律委员会应当对其是否合乎宪法予以审查并向常委会提出报告。这一修改实际上以2018年2月28日中国共产党十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》（下称《机构改革方案》）作为重要的政治基础。

待全国人大常委会经过审查得出结论以后，再恢复诉讼，作出裁判。一是规定要求审查、建议审查的结果公开制度，凡是启动了合宪性审查程序的，其过程、结论和理由均要向社会公开。

对于宪法和法律委员会与有权提出审查建议的各类主体的关系，核心问题在于，审查建议应当直接受理，还是要设置过滤机制？《立法法》第99条第2款规定，审查建议由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。从逻辑上说，法律必须服从宪法，合法性审查不能替代合宪性审查，合法性审查是以合宪性审查为前提的。

[33]如果不分先后，则无所谓合不合法，只存在合不合宪的问题，而这可能会带来制度运行的粗放化，反倒不利于宪法适用经验的积累。常务委员会工作机构包括办公厅和工作委员会，后者主要是法工委。全国人大常委会要履行好解释宪法的职责，一方面需要有明确完备的解释程序，另一方面需要有专职负责的工作机构。第三，宪法和法律委员会受全国人大及其常委会的领导，但不应视为纯粹的内部机构，可以以特定形式对外开展宪法监督工作。

二、历史视角：宪法和法律委员会的宪法地位 宪法和法律委员会的宪法地位决定了其在合宪性审查工作中的角色，进而决定了职权配置、关系定位和规则设计等各个问题的展开。宪法监督不是依靠宪法的最高法律位阶效力，而是依靠更高的政治权威来实现。

同时，1982年《宪法》的另外一个重要思想是通过专门委员会建设来加强全国人大工作。这使得宪法在那些有法律规定的领域实际上被架空。

[26]并且，法工委是常委会的工作机构，不宜以自己的名义直接向其他国家机关提出修改或者废止的要求。这一关系潜存张力，不但会对合宪性审查的实效性产生影响，甚至会对人民代表大会制度带来重塑的效果。

1982年《宪法》最终采取了不同于上述五种方案的另一条道路：全国人大行使监督宪法的实施的职权，全国人大常委会行使解释宪法，监督宪法的实施的职权，全国人大设立法律委员会作为专门委员会。在法律制定过程中就确保法律草案（包括法律解释草案等）最大程度上的合宪性，既是我国宪法体制的基本逻辑，也是我国合宪性审查制度的基本出发点。要研究各种方案建议，进行协调、商议，等等。[11] 例如，包万超：《设立宪法委员会和最高法院院违宪审查庭并行的复合审查制——完善我国违宪审查制度的另一种思路》，载《法学》1998年第4期。

[29] Bush v. Gore, 531 U.S. 98 (2000). [30] 莫纪宏：《直面三个挑战：衡阳贿选事件的法理透析》，载《法学评论》2014年第2期，第10页。有学者认为，合宪性审查应当吸纳和引领合法性审查，而合法性审查只可作为合宪性审查的一个延伸性的附属部分。

因此，审查下位法的标准首先应当是合法性，进而是合宪性。修宪草案报告指出：为了加强全国人大的工作，还将增设一些专门委员会，在全国人大和它的常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。

第二种方案的创新性在于允许法院以法律规范存在合宪性疑义作为中止诉讼的事由，但其提出的依然是审查建议。[20] 李鹏：《李鹏委员长在九届全国人大常委会第三次会议上的讲话（1998年6月26日）》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第3号，第1页以下。